昆政发〔2010〕43号
各县（市）、区人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
现将《昆明市深化医药卫生体制改革总体方案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二○一○年五月四日
昆明市深化医药卫生体制改革总体方案
根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《中共云南省委云南省人民政府关于深化医药卫生体制改革的意见》（云发〔2009〕17号），为加快建立具有昆明特色的医药卫生服务体系，满足人民群众日益增长的卫生需求，提高全民健康水平，制定本方案。
一、明确医药卫生体制改革的指导思想、基本原则与总体目标
1．指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以全面提高人民健康水平和生命质量为宗旨，以2020年人人享有基本医疗卫生服务为目标，认真落实党的医疗卫生工作方针，从实际出发，通过体制、机制和制度创新，转变政府职能，优化医疗卫生资源，加强医疗卫生行业监管，提高卫生服务的公平性和可及性，增强卫生综合服务能力，使全市人民共享卫生事业发展成果，促进社会和谐。
2．基本原则
——在公共卫生服务领域，落实政府主办公共卫生服务的责任，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正。
——在常规医疗服务领域，实行管办分开，完善医疗机构法人治理结构，实行自主经营；注重发挥市场机制作用，促进有序竞争机制的形成，提高整体运行效率和服务水平与质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。
——在医疗保障领域，加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。医疗保障水平逐年提高，尊重公民就医选择权，引导就近就医。
——在药品供应保障领域，加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。
——在医疗监管领域，转变管理方式，实行全行业管理；维护公平竞争，规范服务行为；控制医疗价格，减轻群众负担；加强质量管理，保障医疗安全。
3．总体目标
到2020年，基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，包括普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，构建适应建设“高原湖滨生态城市”和“面向东南亚、南亚的区域性国际化城市”发展要求，适应经济发展水平和城乡居民多层次医疗卫生需求的卫生服务体系，逐步实现公共卫生与基本医疗服务均等化，构建“健康昆明”，使居民健康水平与卫生服务指标达到国内先进水平、走在西部省会城市前列。
二、深化医药卫生体制改革的具体措施
（一）完善公共卫生服务体系
4．促进基本公共卫生服务逐步均等化。通过实施国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目，明确政府责任，对城乡居民健康问题实施干预措施，减少主要健康危险因素，使城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。按项目为城乡居民统一免费提供基本公共卫生服务，逐步提高公共卫生服务经费标准，2011年起人均基本公共卫生服务补助标准确保不低于20元，并随着经济社会发展和公共卫生服务需要适时调整。
5．加强疾病预防控制体系建设。2015年，市、县两级疾控中心实验室建设分别达到国家标准。切实加强免疫规划，及时对乡、村级冷链设备进行补充更新，对适龄儿童进行常规免疫接种，接种率以乡为单位达到95%以上。加强疫苗针对疾病的防治，推广使用二类疫苗，将成人乙肝疫苗接种纳入城镇职工医保、城镇居民医保、新农合报销范围，有效降低传染病发病率。以基层医疗卫生机构为依托，开展慢性病患者健康指导管理服务。到2020年，高血压、糖尿病等慢性病患者的登记管理率达到90%以上。
6．加强艾滋病防治工作。完善监测检测网络，100%的乡镇建立艾滋病快速检测点，具备艾滋病检测能力；市级医疗机构设立艾滋病初筛实验室。县（市）区级及以上综合医院、妇幼保健院和80%以上的社区卫生服务中心建立自愿咨询点（VCT），实施有效的行为干预措施，扩大干预措施覆盖率。巩固完善防治艾滋病长效工作机制，有效遏制艾滋病在我市的流行和蔓延。
7．加强职业病防治。市疾病预防控制中心取得职业卫生服务机构甲级资质，各县（市）区疾病预防控制中心具备开展职业卫生工作的能力和相应资质，全面开展职业病防治工作。
8．加强健康教育和健康促进。进一步健全我市健康教育工作网络，加强健康教育专业机构和人员队伍建设，全市社区、窗口单位、医院、学校、机关、企事业单位、大型公共场所等场所健康教育网络覆盖率达95%以上。到2020年，城市居民健康知识知晓率达到90%以上，健康行为形成率达到70%以上；农村居民健康知识知晓率达到80%以上，健康行为形成率达到50%以上。
9．健全妇幼保健工作体系。规范各级妇幼保健机构的功能设置和服务，建立以市、县两级专业妇幼保健机构和乡镇（街道）村（社区）妇幼保健为主体，各级各类医疗机构妇产科、儿科为辅助，保健与临床结合，具备基层保健服务能力和危急孕产妇、儿童急救处置能力的妇幼保健服务体系。完成市、县两级妇幼保健专业机构业务用房建设和各级保健服务机构基本设备配置，运行妇幼保健信息系统。到2020年，全市孕产妇死亡率控制在30/10万以下，婴儿死亡率控制在10‰以下，进一步提高全市妇女儿童的健康水平。
10．加强精神卫生工作。各县（市）区均要建立精神病防制院（所），负责辖区精神疾病的临床诊治和防制工作的业务指导、考核。加强人员培训和网络建设，建立以省精神病院、县（市）区精神病防制机构为指导，以社区卫生服务中心（乡镇卫生院）为枢纽，以社区卫生服务站（村卫生室）为网底的四级精神疾病防制、服务工作网络。加强重性精神疾病的防制，建立健康档案，依托精神卫生服务网络，对重性精神疾病患者进行登记管理，并在专业机构的指导下，对在家居住的重性精神疾病患者进行治疗随访和康复指导，到2020年，管理率达到90%以上；逐步开展其他精神疾患和精神障碍的管理和服务；积极开展少年儿童、老年人、残疾人、妇女等重点人群心理行为问题的干预。
11．完善卫生应急救治体系建设。建立覆盖全市的应急医疗救治体系。在10个远郊县（市）区医院分别设立1个急救站，纳入急救网络管理；根据城市发展规划，在城区合理布局分设急救站。建立市、县两级现场流行病学调查和突发公共卫生事件应急处置队伍。建立完善的重大传染病疫情及突发公共卫生事件监测系统、预防控制系统和医疗救治系统。提高对突发公共卫生事件的预警、指挥和处置能力，突发公共卫生事件处置及时率100%，原因查明率＞95%，危害控制＞98%。安排专项资金，配备突发公共卫生事件应急处置必要设备，储备常用药品及物资。市、县两级疾控中心配备现场处置车、快速检测设备；三个医疗救治中心（传染病、食物和职业中毒、化学和放射中毒）配备相应医疗救治设备，提高卫生应急救治能力。
12．加强采供血能力建设。加强云南昆明血液中心采供血能力建设，建立3－5个固定采血点，规范10个远郊县（市）区储血库管理，在昆明市主城区、呈贡新区建立起永久无偿献血采血点6个，为我市开展无偿献血工作提供坚实基础。强化人员培训、技术指导、质量监控，逐步纳入血液中心一体化管理。加强临床用血指导，促进科学合理用血。加强宣传、组织、发动，在全市范围内广泛开展无偿献血活动，保证医疗急救用血和血液安全。
13．健全和强化卫生监督工作。建立健全市、县（市）区、乡镇（街道）三级卫生监督网络，促进工作重心下移，形成覆盖城乡、统一高效的卫生监督体系。改善办公用房、车辆、现场快速检测设备、取证工具、信息网络等执法条件和技术手段，强化人员培训和管理。到2015年，市、县两级卫生监督机构设备、装备、人员配置全面达标。健全卫生监督分级管理制度，强化卫生监督综合执法，完善稽查工作制度和行政执法责任制，规范执法行为。重点加强对饮用水、消毒产品等健康相关产品的监管和对医疗机构、学校卫生、职业卫生的监督。
14．建立健全食品安全综合协调机制。统筹协调相关部门食品安全监管工作，充实食品安全综合协调力量，提高综合协调能力。建立市级食品安全检测技术机构，增加食品安全抽检经费投入。执行食品安全标准，加强食品及有关产品的安全风险评估、预警工作，统一发布食品安全信息。制定本市食品安全重大事故管理办法，建立食品安全重大案件响应和查处机制，提高重大案件查处能力。
15．深入开展爱国卫生运动。巩固创建国家卫生城市成果，积极探索创建健康城市新方法、新途径。到2020年，昆明市各县（市）全部创建成为国家卫生县城（城市），创建全国卫生先进单位20个，省级卫生镇50个、卫生村140个、省级卫生先进单位300个，市级卫生社区50个、卫生先进单位400个、无吸烟单位400个。加强农村改水改厕工作，农村自来水普及率达到95％，卫生厕所普及率达到85％。广泛开展病媒生物防制工作，“四害”密度始终控制在国家标准以内，确保人民群众身体健康。
（二）医疗服务体系建设
16．继续健全农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。政府主办的县级医院服务能力达到二级甲等。重点加强乡镇建制的80所乡镇卫生院标准化建设，使每个乡镇都有一个政府举办的卫生院；采取多种形式支持村委会建制的1000所村卫生室建设，使每个行政村都有一个村卫生室，所有村卫生室都实行乡村一体化管理。
17．以提高县级医院服务能力为重点，完善城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度，城市三级综合、专科医院与县级医院建立起长期稳定的对口支援和合作制度，采取定向临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助县级医院提高医疗水平和服务能力。
18．进一步完善城市基层社区卫生服务体系。加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能，积极开展科技进社区省级试点工作，实施“专家进社区”工程，建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。每个街道办事处要有一个政府举办的社区卫生服务中心，每个社区建立一个社区卫生服务站。2015年起，全市标准化社区卫生服务机构保持在360个左右，社区卫生服务机构覆盖率达到100%，居民人口覆盖率达到98%以上。制订并实施全科医师培养规划，在“十二五”期间，力争实现规范培养1000名全科医师、1000名社区护士和600名公共卫生执业医师进入社区卫生服务机构开展服务工作。
19．推进基层医疗卫生机构管理体制和运行机制改革，提高公共卫生服务和基本医疗服务能力，满足人民群众基本医疗卫生服务需求。对政府举办的基层医疗卫生机构按照“定岗定编、核定收支、集中核算、绩效考核补助”的办法核定，并积极探索收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种管理办法。
20．全面落实扶持中医药发展政策，加强各级中医医院、综合医院中医科及农村、社区的中医药服务网络建设。大力推广中医药适宜技术，实现中医药服务在社区和农村卫生服务机构全覆盖。完善新农合的中医药二次补偿报销优惠政策；中医药在城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和城乡医疗救助制度中报销比例明显高于非报销目录。
（三）完善城乡医疗保障体系
21．不断健全城乡居民医疗保障体系，以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源。到2010年，各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准分别提高到每人每年190元和120元，到2020年，不低于250元和180元；到2015年，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资、居民可支配收入和农民人均纯收入的7—9倍，并随着经济社会的发展适时调整。
22．进一步完善新型农村合作医疗制度，参合率保持在95%以上，逐步提高政府补助水平，适当增加农民缴费，提高保障能力，逐步实现新农合异地报销补助和就诊住院结算“一卡通”。
23．完善城乡医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，筑牢医疗保障底线。鼓励工会等群众团体、社会团体开展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类组织和个人发展社会慈善医疗救助。积极发展商业健康保险。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
（四）药品供应保障体系建设
24．认真实施国家基本药物制度，积极开展省级试点工作。遴选县级以下医疗机构基本药物配送企业，保障我市群众的基本用药。全市100%的政府办基层医疗卫生机构（城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室）全部配备和使用基本药物，并实行零差率销售。其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物合理确定使用比例。建立基本药物优先选择和合理使用的监测考核评估制度。基本药物纳入昆明市基本医疗保险甲类目录和新型农村合作医疗基本用药目录报销范围，降低医疗保险参保人基本药物的自付比例。逐步取消公立医院药品加成。到2020年，全市全面建成规范的、覆盖城乡的基本药物制度。
25．规范药品生产流通。完善我市医药产业发展政策和行业发展规划。加强宏观调控，推动医药产业优化升级和技术进步，鼓励发展药品现代物流和连锁经营，促进药品流通企业整合。严格市场准入，大力规范和整顿生产流通秩序。建立覆盖面广、体系健全、便民惠民的农村药品供应网和监督网。规范药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。加强药品不良反应监测，建立药品安全预警和应急处置机制。
（五）推进公立医院改革
26．开展公立医院改革国家试点工作，制定昆明市公立医院改革试点实施方案。坚持公立医院的公益性质，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开。对公立医院的功能和服务进行重新定位，通过改革公立医院办医模式、管理体制、运行机制、保障机制，加快形成多元化办医格局，提高医疗服务质量和社会满意度，降低医疗服务成本和医药费用，调动医务人员积极性，促进公立医院健康发展，切实缓解群众看病贵、看病难问题。
27．不断探索完善医师多点执业国家级试点工作，开展试点工作评估，逐步推动市级医疗机构高层次卫生人才合理流动。
（六）鼓励社会力量举办民营医疗机构
28．进一步按照市委、市政府《关于进一步加快民营医院发展的实施意见》，大力推进医疗卫生领域招商引资工作，通过政策扶持，为民营医院的建设与发展创造良好的环境，促进民营医院建设发展。在新一轮的医疗机构设置规划修订中，充分预留民营医院发展空间。正确引导社会资本向民营医院投入，鼓励大的投资商进驻医疗领域，在医疗资源的配置、专科特色、服务群体等方面给予适当的指引，使社会资本流入医疗供给相对短缺的部分，满足卫生事业全面发展的需要。按照放开放活医疗服务市场的原则，落实好税费和土地政策优惠、许可准入和人员待遇平等、投资奖励和补偿制度倾斜等9个方面优惠政策。
29．不断深化以奖代投政策的同时，建立政府对民营医疗机构给予财政补助的新方式。探索政府养医生、社会资本建医院的办医模式。充分发挥昆明市民营医院服务中心作用，做好相关服务。在加强对民营医院管理的同时，为民营医院的建设和发展提供支持。鼓励各类资本参与公立医院产权多元化改造、重组，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的多元化办医格局。
三、强化医药卫生体制改革的保障措施
（一）完善政府补助机制，多渠道筹集医疗卫生改革发展资金
30．在动员社会广泛筹集卫生事业发展资金的同时，政府对卫生事业的投入水平要随着经济发展不断提高，政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。兼顾公平与效率，鼓励竞争，提高资金使用效率。
31．公共卫生服务由政府筹资，不断完善政府购买公共卫生服务机制，扩大购买公共卫生服务项目和内容，并重点向边远地区给予补助倾斜。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设经费和业务经费由政府预算全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理后全额返还。公立医院取消药品加成、基层医疗卫生单位实行药品零差率销售后，建立稳定的政府补偿机制，降低药品费用。
（二）实行全行业管理，加强行业准入和卫生执法监督
32．坚持规划先行，贯彻执行城市和农村卫生服务体系建设规划，促进城乡基本公共卫生服务的可持续发展。实施卫生事业规划、基层卫生服务体系建设规划，以及城市医疗、农村卫生、疾病预防控制、妇幼保健、中医卫生、爱国卫生6个专项子规划。
33．严格医疗机构、从业人员、医疗技术的准入管理。严禁聘用非卫技人员行医和超范围执业。加大卫生监督执法力度。各级卫生、药监、物价、财政、工商、税务、人保、民政、公安等部门要加大行政执法力度，依法严厉打击非法行医，严肃查处超范围执业、虚假医药广告等违法违规行为。加强对各级各类医疗机构传染病疫情报告的监督检查，提高疫情报告及时率、准确率。对在重大突发公共事件卫生应急救援工作中不服从卫生行政部门指挥调度的医疗机构，依法吊销其执业许可证。
34．建立医疗机构服务质量评价评审制度。实行全行业统一的医疗服务质量与医院管理评价标准。完善医疗机构等级评审制度。建立医疗服务信息公示制度，通过媒体定期向社会公示考评结果，公布医疗机构的服务质量、医疗费用等，接受社会监督，便于群众选择就医。
35．完善医疗机构诚信档案和医务人员医德档案制度。卫生行政部门和医疗机构分别为医疗机构和医务人员建立诚信档案和医德档案，定期向社会公布考核结果。对诚信度低的医疗机构和医德差的医务人员，依照有关规定给予相应处罚。
（三）加强卫生人才队伍建设，促进重点学科和医学科技发展
36．加强医药卫生科技项目管理，鼓励自主创新，逐年加大对卫生科研经费的投入、考核和补偿力度，对专业公共卫生机构、民营医疗机构及基层医疗卫生机构在政策和经费投入上给予倾斜。加大对科研成果的应用和推广的力度，以奖代补，鼓励我市科技成果获奖项目。
37．完善高层次卫生人才引进工作机制，加强卫生人才队伍建设。以人事改革为突破口，全面推进全系统岗位设置和分级管理，完善绩效考核制度和分配制度，建立设岗合理、分级聘用、科学考核、按岗定酬的人事管理运行机制。建立高学历中青年技术骨干培养资助机制，为中青年卫生技术骨干提供良好的科研平台和发展空间。建设一批有特色、有优势的内设研究机构（技术中心），实现培养和学科发展双赢的目标。
38．强化继续医学教育，制定并实施《住院医师规范化培训规划》，完善住院医师规范化培训制度。指导和支持各县（市）区选拔和培养一批社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院及村卫生室的卫生技术骨干。鼓励基层卫生技术人员在原有基础上提高一个学历层次，逐步减少中专在学历结构中的比例。
（四）统一规划，持续推进卫生信息化建设
39．继续加强卫生信息平台建设，重点规划建设卫生执法监督信息平台、民营医院管理信息平台、基层卫生（社区和农村两个子系统）管理信息平台，继续完善疫情专报和分析预警系统、疫情和突发公共卫生事件监测系统、医疗救治信息系统和突发公共卫生事件应急指挥决策系统，为卫生工作提供系统、准确的数据保障，实现卫生工作多方位的信息化、多元化和自动化，支持卫生行政部门科学管理。
40．加快城乡社区卫生服务信息化建设，以城乡居民基本医疗保险资料、健康档案和电子病历为基础，以双向转诊、远程诊疗、远程教育、医疗费用结报和健康咨询等为服务内涵，推进建立标准化、网络化、互融共享的医疗卫生信息数据库和应用平台，全面提高我市医疗卫生资源综合利用效率，实现城乡医疗资源共享。
（五）加强宣传引导，建立医改效果评价机制
41．坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段的宣传方案；采取通俗易懂、生动形象的方式，广泛宣传总体方案的目标、任务和主要措施，解答群众关心的问题；及时总结、宣传改革经验，为深化我市医药卫生体制改革营造良好的社会和舆论环境。
42．建立我市深化医药卫生体制改革评价指标体系和动态评价机制，聘请专家小组对市和区（市）县改革实施全程跟踪，对出现的问题及时进行分析研究，对改革试验的效果进行实时评价。
