各县（市）、区人民政府，市政府各委办局，各国家级、省级开发（度假）园区管委会：
为了认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《云南省行政规范性文件制定和备案办法》（云南省人民政府令第212号）（以下简称《办法》）、《云南省人民政府办公厅关于进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作的意见》（云政办发〔2018〕75号）精神，进一步加强全市行政规范性文件制定和监督管理工作，提高行政规范性文件质量，切实保障群众合法权益，经市人民政府同意，现就我市行政规范性文件制定和监督管理工作提出以下实施意见：
一、准确把握和识别行政规范性文件
行政规范性文件是指除政府规章外，行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。行政规范性文件具有行政性、对象不特定性、普遍约束力、反复适用性、强制性、外部性的特点。
下列文件不纳入行政规范性文件进行管理：
（一）内部工作制度，包括政府及其部门内部实施的机构、人事、行政、外事、装备、财务管理、表彰奖励、纪律处分等对公民、法人和其他组织权利、义务没有直接影响的命令、决定、工作制度等；
（二）公布城乡建设、经济社会文化事业发展规划或者纲要的文件；
（三）为实施上级政府或部门部署的专项工作任务而制定的工作方案、工作计划，以及转发上级文件且没有增加实质内容的文件；
（四）应对突发公共事件的应急预案；
（五）向上级部门作出的请示和报告，上级部门对下级部门就有关业务工作的请示作出的不创设行政管理规则的非普发性批复；
（六）公布办事时间、办事地点等事项的便民通告；
（七）对具体事项作出的通报、决定；
（八）各类质量技术标准、工作程序和操作规程；
（九）对部门直接隶属事业单位的人事、财务、外事、保密等事项作出规定的文件；
（十）其他不直接涉及公民、法人和其他组织权利义务，不具有普遍约束力的文件。
县级以上政府法制工作机构或者部门法制工作机构要根据其概念、特征，在合法性审查意见书中写明认定意见，对认定把握不准的要及时研究、请示，避免出现行政规范性文件漏审查、漏登记、漏编号、漏公布和漏备案的情况。
二、严格行政规范性文件制定主体、权限和制发数量管理
（一）严禁无权发文。行政规范性文件制定主体具有特定性，只有各级政府、县级以上政府依法设立的工作部门和派出机关、法律法规授权组织才有权制定行政规范性文件。严禁以临时性机构，为完成某项专门任务而设立的议事协调机构，部门派出机构、内设机构，乡（镇）人民政府内设机构的名义制发行政规范性文件。要认真落实行政规范性文件制定主体资格制度，只有依法确定或者公布的行政规范性文件制定主体才能在其法定职权范围内，依照法定程序制定行政规范性文件。县级以上政府法制工作机构要对本级行政规范性文件制定主体予以确认公布，并动态调整，公布和调整结果及时报送上一级政府法制工作机构备案。
（二）严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、备案、行政收费或者以基金、会费等名义的收费等事项，增加办理行政许可事项的条件、证明材料，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
（三）严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，起草部门要讲求实效，注重针对性和可操作性，并按照规范性文件制定技术规范的要求严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。
三、严格行政规范性文件的制发程序
行政规范性文件应当依照起草调研、评估论证、广泛征求意见、合法性审查、集体讨论决定、登记编号、公布、备案的法定程序制发；要加强制发程序管理，健全工作机制，完善工作流程，确保制发工作规范有序。
（一）起草调研。起草部门应当深入调查研究，全面掌握实际情况，准确理解相关法律、法规和政策，学习借鉴外地先进经验，通过实地考察、问卷调查、统计分析等方式开展调查研究工作。对于专业性工作，可以委托专家、专业机构或者其他有相应能力的组织完成。
（二）评估论证。起草部门应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性、合法合理性进行全面论证，对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性或者综合性较强的行政规范性文件，起草单位应当采取论证会、书面咨询意见、委托咨询论证等方式，组织专家或者专业机构就合法性、必要性、可行性、科学性和可控性进行论证。起草单位应当随机确定或者选定与该文件内容相关的专家参加论证，保证参加论证的专家具有代表性和均衡性；争议较大的事项，应当有持不同意见各方的代表参加论证。起草单位不得选取与该文件有直接利害关系的专家、专业机构参加论证。评估论证要在起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
（三）广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限，公布时间一般不得少于10个工作日。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要采取座谈会、听证会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
（四）合法性审查。起草部门要根据“一件一报”的原则，按照《办法》的规定，及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见、是否经内部合法性审查等进行审核。制定机关法制工作机构要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。
（五）集体讨论决定。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。县级以上政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，乡（镇）人民政府制定的行政规范性文件，应当经乡（镇）长办公会议决定，政府部门和派出机关、法律法规授权组织的行政规范性文件，应当经制定机关办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。
（六）登记编号和公布。行政规范性文件审议通过后，应当由制定机关的主要负责人签署。签署后由制定机关办公机构按照《188bet体育_188体育投注-在线APP官网@办公厅关于实行行政规范性文件“三统一”制度的通知》（昆政办函〔2018〕1号）的相关规定统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。除特殊情形外，行政规范性文件应当自向社会公布之日起30日后施行。对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门要做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。县级以上政府逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。乡（镇）人民政府的行政规范性文件，可以在县级政府公报或者其他媒体以及乡（镇）的公告栏公布。行政规范性文件在政府公报和政府网站公布的文本为标准文本。
（七）备案。加强行政规范性文件备案监督管理工作，做到有件必备、有备必审、有错必纠。制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。县级以上政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，乡（镇）政府制定的行政规范性文件报县级政府备案，县级以上政府工作部门制定的行政规范性文件要报本级政府备案，两个或两个以上政府部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级政府。制定机关应当自行政规范性文件公布之日起15日内按照《办法》的规定将备案报告、行政规范性文件正式文本、备案说明报有关机关备案，其中备案说明应当写明文件制定的依据、程序、规定的主要措施、施行日期及有效期。县级以上政府法制工作机构是本级人民政府的备案审查机构，具体负责行政规范性文件的备案审查工作。法制工作机构对报送备案的行政规范性文件的制定主体、依据、内容、权限、程序等的合法性进行审查。报送备案的行政规范性文件内容技术性、专业性较强时，法制工作机构可以通过召开论证会、座谈会、书面征求意见等方式组织有关专家、其他单位及法律顾问等参与备案审查。报送备案的行政规范性文件不符合规定的，法制工作机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查意见，或者提请有权机关改变或者撤销文件。
制定机关要按照“谁制定”“谁清理”的原则，每两年组织一次行政规范性文件全面清理。要根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对本地本部门行政规范性文件进行清理。清理情况及时报告本级政府或者上级行政机关，并及时向社会公布。
四、严格行政规范性文件的内容审查
制定机关的法制工作机构应当加强对行政规范性文件的合法性审查，除按上述要求对制定主体、权限和程序等进行审查外，还应当从以下方面对行政规范性文件所规定的内容进行审查：
（一）行政许可方面。审查文件草案是否存在审批、审核、批准、核准、登记、同意以及核发资格证、资质证等属于行政许可的事项，以及以备案、登记、注册、年检、认证等形式或者以非行政许可审批名义变相设定的行政许可；规定的行政许可事项是否有法律依据并在市、县（市）区行政许可、审批目录中；行政许可条件、程序、期限、实施主体、监督检查等内容是否符合有关法律、法规和规章规定；是否存在增设行政许可条件、违法设定前置条件、增加证明材料、扩大或者缩小行政许可事项活动范围等问题。
（二）行政处罚方面。审查文件草案是否存在警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、取缔、关闭、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等属于行政处罚的事项；上位法已有行政处罚的种类、幅度、对象、实施主体、实施程序等内容是否符合有关法律、法规和规章的规定；规定的不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚等裁量情节是否有法律、法规或规章依据；是否存在超越法律、法规、规章规定冠以“依法”二字违法或变相设定行政处罚问题；是否存在其他不符合行政处罚法和单行法规的行政处罚内容。
（三）行政强制方面。审查文件草案是否存在查封、扣押、冻结等属于行政强制措施和加处罚款或者滞纳金、拍卖被查封扣押的场所（设施、财物）、排除妨碍、恢复原状、代履行、划拨存款或汇款、强制拆除等属于行政强制执行的事项；规定的行政强制措施是否有法律、法规作为依据，其实施主体、条件、程序等内容是否符合法律、法规的规定；行政强制执行内容是否有法律作为依据，其实施主体、条件、程序等内容是否符合法律的规定。
（四）行政收费方面。审查文件草案涉及的收费项目是否在法定行政事业性收费项目目录中；收费项目是否经国家或省级批准，收费主体、范围、标准、对象等内容是否与经批准的内容一致；是否存在自行改变收费主体、撤销收费项目、缩小收费范围、缩短收费期限，自行作出减征、免征、缓征收费规定等问题。
（五）委托行政执法方面。审查文件草案涉及的委托执法是否符合《云南省行政执法监督条例》的规定；委托行政许可内容是否符合《中华人民共和国行政许可法》第24条的规定；委托行政处罚内容是否符合《中华人民共和国行政处罚法》第18条、第19条的规定；其他委托行政执法的规定是否有法律、法规或规章依据；委托的行政执法权是否属于委托机关依法享有的权力；受委托单位是否符合法律、法规和规章规定的条件；是否存在所委托行政执法权属于受委托单位本应享有的权力问题。
（六）限制权利方面。审查文件草案涉及的限制公民、法人和其他组织的实体权利和程序权利的规定是否有法律、法规依据；限制其他地区个人或者企业进入本地区从事生产经营和提供服务的规定，是否有法律、法规依据；是否存在限制外地经营者参加本地招标投标活动，限制购买或使用特定商品、服务以外的商品或服务，限制与特定经营者以外的经营者进行合作等限制权利问题。
（七）限制产品流通方面。审查文件草案中限制某些特定产品流通的规定是否有法律、法规依据；限制其他地区的商品、服务进入本地区市场的规定是否有法律、法规依据。
（八）增加义务方面。审查文件草案中增加公民、法人和其他组织义务的规定是否有法律、法规依据；强制有关单位和个人与社会中介组织或其他第三人签订有关合同、指定使用特定产品（经营单位）的规定是否有法律、法规依据。
（九）生效日期及解释权方面。审查文件规定的生效日期是否达到或超过30日（特殊文件除外）；公布后立即施行是否符合《办法》的规定；溯及既往的规定是否为了保护公民、法人和其他组织的权利和利益；是否针对以前制发的相关行政规范性文件如何处理作出了规定；是否存在授予非文件制定机关以文件解释权问题。
（十）其他方面。审查上述规定以外的其他内容是否与现行法律、法规、规章相抵触，是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背。
五、严格行政规范性文件的监督检查和责任追究
（一）健全责任机制。县级以上政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。
（二）强化监督管理。严格贯彻执行国家、省行政规范性文件备案监督制度。县级以上政府法制工作机构要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。充分利用社会监督力量，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件建议审查制度。加强党委、人大、政府等系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。探索与人民法院、人民检察院建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。
（三）加强督查考核。完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。
各县（市）、区人民政府，市政府各委办局，各国家级、省级开发（度假）园区管委会要按照要求抓紧对本地区、本部门的文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。
各县（市）、区人民政府，市政府各委办局，各国家级、省级开发（度假）园区管委会要将本实施意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报市政府法制工作机构。
本实施意见自发布之日起施行，《188bet体育_188体育投注-在线APP官网@办公厅关于进一步加强昆明市行政机关规范性文件合法性审查工作的意见》（昆政办〔2016〕37号）同时废止。
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2018年10月17日
（此件公开发布）
