昆发〔2019〕2号
为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）和《中共云南省委、云南省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（云发〔2018〕11号）精神，结合昆明实际，提出如下实施意见。
一、 总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立“四个意识”和新发展理念，围绕实施乡村振兴战略，严格落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府的工作要求，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理，落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，为高质量推进区域性国际中心城市建设构筑坚实的资源保障。
（二）基本原则
——坚持严保严管。强化耕地保护意识，强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升，严格落实耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。已经确定的耕地红线不能突破，已经划定的永久基本农田绝不能随意占用。
——坚持节约集约。统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地总量和强度双控，提高土地节约集约利用水平，以更少的土地投入支撑更高质量的经济社会可持续发展。
——坚持统筹协调。充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用。强化耕地保护主体责任，激励与约束并举，落实耕地保护激励和监管考核制度，实现耕地保护责权利相统一。
——坚持多措并举。全面压实县（市）区政府、开发（度假）园区管委会，乡（镇）政府、街道办事处的耕地保护责任，强化补充耕地项目实施管理和检查验收，落实耕地占补平衡新机制，实行占补平衡差别化管理政策，拓宽补充耕地途径和资金渠道，有序推进轮作休耕和生态退耕，推进山水林田湖草生态保护修复，推进高标准农田建设，确保耕地数量稳定、质量提高和生态改善。
（三）主要目标。全面落实“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，不断完善耕地保护和占补平衡体制机制，实现耕地管控、建设、激励多措并举保护，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。
——牢牢守住耕地红线。到2020年，全市耕地保有量不少于592万亩，永久基本农田保护面积不少于474万亩。
——大力开展耕地质量建设。“十三五”期间，确保建成118万亩高标准农田、力争建成147万亩，耕地质量整体提升，粮食综合生产能力稳步提高。
——积极推进建设用地节约集约利用。严控新增建设用地规模，提升节约集约用地水平，单位地区生产总值建设用地使用面积下降20%。
二、 进一步加强耕地管控性保护
（四）强化土地规划管控，严格土地用途管制。充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，统筹衔接城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等各类规划，积极推进“多规合一”，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。围绕生产、生活、生态“三生”建设，编制国土空间规划，将永久基本农田划定成果纳入土地利用总体规划严格保护和实施，强化永久基本农田布局对各类建设的约束，在编制各类规划时原则上不得突破永久基本农田边界。
（五）严格永久基本农田划定和保护。从严控制建设占用耕地，特别是永久基本农田和坝区优质耕地。确需占用永久基本农田和占用其他耕地规模较大（线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程70公顷以上或占用耕地达到用地总面积的50%以上，不包括水库类项目）的建设项目，必须进行踏勘论证，强化非农建设占用耕地转用管控。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，报自然资源部用地预审，农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁以调整县乡级土地利用总体规划的名义擅自调整永久基本农田布局，规避占用永久基本农田的审批。
（六）推进节约集约用地，盘活低效用地、存量用地，缓解建设占用耕地压力。落实“十三五”期间建设用地总量和单位国内生产总值建设用地使用面积下降的目标任务。实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩。对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的县（市）区、开发（度假）园区，适当调减新增建设用地计划。加强闲置土地处置，建立闲置土地和批而未供土地预警机制，对近五年平均供地率小于60%的县（市）区、开发（度假）园区，除重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地计划。盘活城镇低效闲置土地，实施城镇低效用地再开发，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、盘活。推广应用节地技术和节地模式，强化节约集约用地考核约束。扩大国有土地有偿使用范围，促进国有土地节约集约利用。
（七）严格落实耕地数量质量年度数据变更。强化国土资源遥感监测“一张图”综合监管，因建设占用、农业结构调整等导致耕地地类、数量、质量、用途和保护性质发生变化的，经验收合格的土地整治新增耕地、提升耕地地类和质量的，经划定的永久基本农田保护和变化情况，应当及时在年度土地变更调查和耕地质量评价与监测中进行更新。
（八）严格耕地承包经营使用管理。农业部门应将永久基本农田划定情况与农村土地承包经营权确权登记相结合，由国土部门向农业部门提供永久基本农田分布图，农业部门将永久基本农田记载到农村土地承包经营权证书上。按照“三权分置”开展耕地经营权流转的，耕地经营权人不得改变耕地用途，不得破坏耕地耕作层，不得造成耕地质量下降。
三、 大力推进耕地建设性保护
（九）开展永久基本农田整备区建设。在划定永久基本农田控制线基础上，以高标准农田建设为抓手，将农田整治、国土综合整治形成的集中连片、质量提升的耕地，经验收评估合格后，划入永久基本农田整备区。各县（市）区、开发（度假）园区永久基本农田整备区规模原则上不低于本行政区永久基本农田保护目标任务的1%。
（十）认真落实高标准农田建设任务。市发展改革、财政、国土资源、农业、水务和烟草等相关部门应根据建设任务，统筹项目安排，按“统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核”的要求，将高标准农田建设情况纳入国土资源“一张图”综合监管。县（市）区政府、开发（度假）园区管委会应以高标准农田建设为契机，整合发展改革、财政、国土资源、农业、水务和烟草等部门涉农资金，多渠道筹措资金统筹用于高标准农田建设。各有关部门要按照项目“谁牵头、谁入库、谁确认”的原则，以高标准农田建设项目为基本单元，收集整理并确认本部门高标准农田建设范围拐点坐标、基本信息、实施情况、建设任务完成情况、主要工程量、建设成效等信息，做好数据汇总和资料提交。要加强高标准农田后期管护，按照“谁使用、谁管护和谁受益、谁负责”的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。
（十一）实施耕地质量保护与提升。开展耕地坡改梯、旱改水、土地平整及土壤培肥改良等耕地提质改造工程，大力提升耕地类别和质量等别。加强新增耕地后期培肥改良，综合采取工程、生物、农艺等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复、石漠化耕地整治、坡耕地改造等，加速土壤熟化提质，实施测土配方施肥，强化土壤肥力保护，有效提高耕地质量和产能。加强坝区和15度以下低丘缓坡区域耕地质量建设，土地整治与高标准农田建设项目重点安排在坝区和低丘缓坡区域。加大高产稳产农田建设力度，提高全市耕地质量等别和粮食生产能力。各类生产建设类项目占用坝区水田的，必须开展耕作层土壤剥离与利用，剥离的耕作层主要用于新垦耕地的质量提升。县（市）区政府、开发（度假）园区管委会要切实督促建设单位落实责任，将耕作层剥离利用相关费用列入建设项目投资预算，按要求开展耕作层剥离再利用工作，提高补充耕地质量。
（十二）推进耕地休养生息。积极开展试点，稳妥推进耕地轮作休耕。耕地轮作休耕不得减少或破坏耕地，不得改变耕地地类，不得削弱农业综合生产能力。因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。
（十三）有序推进退耕还林还草。逐步将25度以上陡坡耕地、石漠化耕地、重要水源地15—25度耕地，以及严重污染耕地纳入退耕还林还草范围有序退耕。不得将确需退耕还林还草的耕地划为永久基本农田，不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目，不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。
（十四）加强耕地质量调查评价与监测。开展区域耕地质量潜力评估，按年度开展全市耕地质量监测成果更新、耕地质量和耕地产能水平评价并公开发布评价结果，加强耕地质量调查评价与监测结果的应用。
（十五）加强临时用地和矿山用地复垦。建设项目临时使用土地，必须按规定办理临时用地有关手续，编制临时用地复垦方案，履行复垦义务。矿山生产占用耕地的，要按照矿山地质环境保护与土地复垦方案的要求做好土地复垦。严格检查验收，确保土地复垦工程质量。
（十六）加强土地整治和高标准农田建设项目生态保护。禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地，禁止将污染土地开垦、复垦为耕地。在土地整治和高标准农田建设项目可行性研究及规划设计阶段，应充分论证项目建设对周边生态环境可能产生的影响，妥善处理项目工程建设与生态环境的关系，提高项目区植被覆盖率，防止水土流失。实施水土保持、石漠化治理等生态修复工程，增强耕地的保土、保肥、保水能力，不断改善土地生态环境、提高耕地产能。
（十七）规范推进农业结构和种植结构调整。农业结构和种植结构调整应有利于增加耕地面积和提高耕地质量，不得破坏耕地耕作层，保持耕地面积和质量稳定。鼓励将劣质低效园地改造为耕地，鼓励将坡旱地改造为梯田、水浇地。
四、 严格落实耕地占补平衡
（十八）严格落实耕地占补平衡责任和制度。县（市）区政府、开发（度假）园区管委会是落实补充耕地的责任主体，负责组织实施各类土地整治工程，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提高耕地质量，原则上在县域范围内完成耕地占补平衡。新增建设项目占用耕地必须严格落实“占一补一、占优补优”的占补平衡制度，按照建设占用耕地的二级地类面积、质量等别、占用水田等情况，实行耕地数量、水田规模和粮食产能三类指标核销制，做到数量占一补一、质量等别相当、水田面积不减少。
（十九）开展耕地后备资源调查评价。开展全市耕地后备资源调查评价，拓展耕地后备资源的范围和规模，提升耕地占补平衡资源保障能力。加强土地整治规划与林地保护利用规划的统筹衔接，合理确定新增耕地来源，在符合生态保护要求的前提下，可将国有林场和生态保护红线以外、坡度在15度以下的其他无立木林地和宜林荒山荒地纳入耕地后备资源，合理有序开发。对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县（市）区政府、开发（度假）园区管委会组织可行性评估后，可统筹纳入土地整治范围，经核定后可用于落实补充耕地任务。
（二十）大力实施土地整治，落实补充耕地任务。积极拓展补充耕地途径，多渠道落实补充耕地任务，在符合生态保护要求的前提下，耕地开垦费、各级政府财政投入以及社会资本、金融资金等各类资金投入的土地整治、高标准农田建设以及城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等项目的新增耕地，经核定后均可用于落实补充耕地任务。鼓励社会资本参与土地整治。建立政府主导、社会参与的补充耕地工作机制，充分发挥财政资金作用，引导社会资本投资土地整治。鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目。社会资本投资或参与土地整治项目建设落实补充耕地任务的，应当按照土地整治和补充耕地项目管理的有关规定履行相关程序，按照谁投资、谁受益的原则，获取土地整治收益。鼓励土地整治项目竣工验收后，采取整体移交、引入现代农业企业实行产业化经营等模式，增加当地群众就业机会，保证项目区耕地的后期管护和持续培肥改良。
（二十一）加强补充耕地项目管理。禁止在超过25度的陡坡地进行耕地开发，对15度以上坡地、高海拔等生态脆弱区进行耕地开发的，在项目可行性研究和规划设计时，农业、林业、水务、环保等相关部门应进行充分论证，并出具论证意见，确保耕地开发与生态环境保护的和谐统一。县（市）区政府、开发（度假）园区管委会要加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理，做好项目竣工验收。严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。经验收合格的新增耕地，应当及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。
（二十二）建立补充耕地储备库，实行指标分类管理。以纳入农村土地整治监测监管系统的各类项目为基础，根据项目验收确认的新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能，以县（市）区、开发（度假）园区为单位建立3类指标储备库，实行分类管理、分别使用。国土部门要根据项目管理规定和农用地分等定级相关技术规程等，实事求是地认定新增耕地数量和类型，科学评定耕地质量等别，核算新增粮食产能。新增水田包括直接垦造的水田和由旱地、水浇地改造的水田。新增耕地的粮食产能，根据新增耕地面积和评定的质量等别计算，纳入产能储备库；提质改造耕地的新增粮食产能，根据整治的耕地面积和提升的质量等别计算，纳入产能储备库。
五、 健全耕地保护补偿机制
（二十三）建立耕地保护激励补偿机制。建立耕地保护责任主体激励机制，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，按照谁保护、谁受益的原则，统筹整合中央和地方各级涉农资金，加大耕地保护补偿力度，对耕地保护成效显著的地区给予财政资金倾斜支持。加强对耕地承包经营权人的补偿激励，统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地承包经营权挂钩，由农业部门提出具体标准、发放方式和监督管理办法，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。鼓励县（市）区政府、开发（度假）园区管委会实行耕地保护补偿机制。
（二十四）完善差别化的耕地占补平衡费用标准。由市财政部门会同发展改革、国土资源部门，根据数量质量占补平衡的要求，依据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地区域、地类、质量状况，综合考虑资源保护补偿和管护费用等因素，调整落实不同区域、不同地类分级价格收费标准，按照国家耕地质量（利用等）15等到1等逐级递增收取耕地开垦费。经依法批准占用永久基本农田的，按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。耕地开垦费必须专项用于补充耕地。
六、 组织领导与监管检查
（二十五）加强组织领导。建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制。各级党委和政府要树立强烈的耕地保护意识，切实担负起保护耕地的主体责任，加强耕地保护的组织领导，建立健全耕地保护机制和相应工作制度，确保耕地保护各项工作任务和目标落到实处。各县（市）区政府、开发（度假）园区管委会，乡（镇）政府和街道办事处主要领导是辖区内土地管理和耕地保护的第一责任人，分管领导是直接责任人，各有关部门要按照职责分工履职尽责，严格落实耕地保护责任，对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究责任。
（二十六）严格监督检查。全面强化耕地保护监督检查，完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，强化耕地保护全流程监管。开展永久基本农田动态监测，及时发现、制止毁坏耕地或破坏耕地耕作层的行为。强化土地利用总体规划执行监管，严肃查处违反土地利用总体规划的行为。强化土地整治项目监管，严肃查处土地整治和高标准农田建设中的违规行为。加强耕地保护信息化建设，建立健全耕地保护数据与信息共享机制，推动国土资源、发展改革、住建、公安、林业、农业、监察等部门建立耕地保护和土地执法联动协作机制，严肃查处土地违法违规行为。
（二十七）严格土地执法监察。完善执法监察保障、执法责任追究和共同防范违法机制，加快建设土地“批、供、用、补、查”数字化应用功能为一体的综合监管平台。强化日常执法监管，对违法占用耕地，特别是永久基本农田的，从严处理，公开曝光，涉嫌犯罪的必须依法移送司法部门，严禁以罚代刑，坚决遏制违法占用耕地和永久基本农田行为。强化乡（镇）人民政府和街道办事处第一时间发现并制止土地违法行为的主体责任，将辖区内土地违法行为发生处理情况同政府绩效考核和干部任免挂钩，建立健全村级农民建房规划建设管理员和村级巡查信息员制度，加强基层管理、服务和综合执法，形成查处土地违法行为的快速反应机制，将土地违法行为遏制在萌芽状态。
（二十八）严格耕地保护责任目标考核。完善各级政府耕地保护责任目标考核办法，将各级政府耕地和永久基本农田保护责任落实情况、高标准农田建设任务完成情况、耕地占补平衡落实情况、耕地质量保护与提升和耕地保护制度建设情况等纳入政府耕地保护责任目标。依据省下达的市级政府耕地保护责任目标，逐级分解下达耕地保护目标任务，层层落实耕地保护责任目标。以土地利用变更调查数据为依据，对耕地保护责任目标完成情况进行全面检查和考核，依据考核结果落实奖惩，同时将考核结果作为领导干部综合考核评价、粮食安全行政首长责任制考核、生态文明建设目标评价考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。探索编制土地资源资产负债表，完善耕地保护责任目标考核体系。全市各地各部门要加强耕地保护宣传，营造严格保护耕地的社会氛围，发动全社会关心、关注耕地保护工作，为实现昆明高质量发展提供坚实保障和有力支撑。
（此件公开发布）
